河南基层社区：社区矫正工作量及工作人员配备研究

本课题主持人为：

向军：四川省司法厅社区矫正管理局局长；

李西臣：西华大学法学与社会学院副教授；

课题组成员：

周琴：四川省司法厅社区矫正管理局副局长；

周睿熙：四川省司法厅社区矫正管理局；

王尉鉴：四川省司法厅社区矫正管理局四级主任科员；

马丹婷：四川省司法厅社区矫正管理局干部；

周明：四川省司法厅社区矫正管理局干部；

唐贵君：四川泰常矫正事务所主任；

郭强：西华大学法律硕士；

刘津宏：西华大学法律硕士；

本文因编辑需要删去了脚注。

图 3-3调查评估各项工作占比图

② 监督管理工作总耗时为 339283.975 小时/月，其中耗时排名前三位的走访70744.32 小时/月，信息化核查 38968.366 小时/月，日常报告 35855.064 小时/月。

图 3-4监督管理各项工作占比图

③ 教育帮扶工作总耗时为 107931.402 小时/月，其中耗时排名前三项的分别为：矫中教育 38782.764 小时/月，组织参加公益活动 26532.351 小时/月，进行入矫教育 7369.248 小时/月。

图 3-5教育帮扶各项工作占比图

④ 其他行政工作总耗时为 187636.115 小时/月，其中耗时排名前三项的分别为：委托司法所开展工作 23665.640 小时/月，办文、办会等日常工作 20649.040小时/月，社区矫正档案管理工作 21373.100 小时/月。

图 3-6其他各项工作占比图

2.县级社区矫正工作人员实际月人均工作时间

根据工作量表，课题组以月为单位，采用各市（州）县级社区矫正工作总时长（包含受委托司法所开展工作的时长）除以各市（州）县级专职社区矫正工作人员总数的方式，得出各市（州）县级社区矫正工作人员实际月人均工作时间。根据统计测算，以下是我省各市（州）县级社区矫正工作人员实际月人均工作时间，如图 3-7 所示：

图 3-7各市（州）县级社区矫正工作人员实际月人均工作时间表

（单位：小时）

根据《中华人民共和国劳动法》第三十六条的规定：国家实行劳动者每日工作时间不超过 8 小时，平均每周工作时间不超过 40 小时的工时制度。按此标准，以每月 22 个工作日来计算，月法定工作时间为 176 小时，根据图 3-7 可知， 我省县级社区矫正工作人员实际月人均工作时间与法定工作时间差异较大，仅有自贡市和凉山州的县级社区矫正工作人员实际月人均工作时间低于月法定工作时间。

3.社区矫正对象数量与县级社区矫正工作人员实际配比

根据工作量表，课题组对全省各市（州）县级社区矫正对象与县级社区矫正工作人员实际配比进行了测算，如图 3-8 所示：

图 3-8社区矫正对象与县级社区矫正工作人员实际配比表

（三）工作量表反映的工作时间和实地调研情况对比

为深入了解我省基层社区矫正工作现状，客观真实反映社区矫正工作量，除收集整理全省 21 个市（州）、183 个县（市、区）的社区矫正工作量表外，课题组还根据社区矫正对象人数、经济发展水平、人员流动情况、辖区地域面积等因素，选取了成都市、乐山市、巴中市三个市进行了实地调研10，比对印证工作量表反映的数据情况，确保在测算工作量时能够对差异化数据进行科学处理。

1.工作时间在工作量表中反映的分布情况及趋势与实际调研较为一致的情形以下工作量表数据和实地调研反映的工作量分布情况相互印证，一是耗时较长的工作主要包括调查评估、走访、信息化核查、教育帮扶等工作；二是基本不涉及或者耗时较少的工作包括提出减刑建议、办理表扬、提请立功审核、重大立功审核等工作。

2.同一项工作的工作时间在不同地区的工作量表中数值差异较大的情形

课题组结合实地调研情况对差异化数据进行分析，同一项工作不同地区填写数值存在较大差异的原因主要有以下几个方面：

（1）社区矫正对象数量不同。社区矫正对象数量决定社区矫正工作量，我省年均在矫的社区矫正对象数量大致为 3.6 万余人，但并非平均分布在 21 个市（州），不同地区社区矫正对象数量差异巨大，不同的社区矫正对象数量必然导致同一项工作各地耗时不一致。

（2）工作效率不同。各地社区矫正工作人员工作效率不同也会直接导致各地完成同一项工作时耗时差异巨大。影响工作效率的因素有很多，主要包括工作人员的专业素质能力、工作经验及开展工作的硬件设备是否完善等。课题组在调研中了解到除有的社区矫正工作人员不具备专业知识背景外，甚至存在有工作人员难以独立操作电脑开展工作的情况。

（3）地域面积和交通状况不同。以地域幅员面积最大的甘孜州为例，根据量表统计，社区矫正工作人员每月走访工作量为 3200 余小时，人均走访耗时为全省之最；除地域面积因素之外，辖区地形地貌也会直接影响工作耗时，例如雅安市的地形以山区为主，辖区道路交通情况不太理想，用于开展走访等工作耗时也相对较长。

（4）社区矫正工作保障水平不同。全省各地工作保障水平参差不齐，导致开展同一项工作耗时却差异巨大。例如对于没有配备公务用车或者公务用车数量少的地区，其花在走访等工作上的时间必然多于公车保障充足的地区。再如各地的社区矫正信息化建设水平不一致，信息化建设滞后地区的工作耗时必然会多于信息化保障充足的地区。

（四）工作量测算过程中的数据处理

尽管我省 21 个市（州）的情况各不相同，但同一市（州）内不同县（市、区）的相关情况大致相同，为了减小测算误差，结合社区矫正工作量表和典型地区调研情况，课题组以市（州）为单位，对全省各地的社区矫正工作总量进行了统计测算和数据处理。

1.对各市（州）工作量表中趋同数据的处理

趋同数据不仅指工作量数据的相同或近似，还要对各地区的社区矫正对象数量、现有社区矫正工作人员情况、地域面积、交通条件等方面进行综合考量，以谋求最小程度的测算误差。若社区矫正对象与工作人员数量、地域条件等大致相同条件下，测算出该市（州）的不同县级社区矫正工作量相同或近似，则认为该市（州）对工作总量的统计较为精准，予以采纳。

2.对各市（州）工作量表中差异数据的处理

差异数据是指在同一市（州）内，某个或几个县（市、区）与其他县（市、区）的社区矫正工作时间存在较大差异。针对此种情况，课题组采取个案分析的方法进行研究，从社区矫正对象数量、现有工作人员数量、经济发展情况、地域交通情况等方面进行具体分析，明确差异原因，对于符合实际情况的数据予以保留，对于明显与实际情况不符的数据予以剔除。

（1）绵阳市三台县填报的工作量表反映该县专职社区矫正工作人员 93 人，社会工作者 43 人，通过计算该县社区矫正月工作总量为 4390.29 小时，月人均工作时长仅为 32.28 小时，平均每天工作时长仅为 1 个多小时。

（2）阿坝州松潘县在社区矫正工作量表中仅填写社区矫正对象和社区矫正工作人员数量，对于社区矫正各项工作的时长并未填写。

（3）南充市仪陇县的工作量表中反映该县月走访总时长仅 8 小时；西充县的工作量表中反映该县月走访总时长仅 3 小时。

经课题组核实，出现上述问题均为相关地区工作人员在填写量表时出现错误，因此对以上数据予以剔除。

四、合理测算县级社区矫正工作量

通过对工作量表的统计分析和实地调研，课题组对全省县级社区矫正各单项工作实际月平均工作时间进行了计算，具体方法为：将全省有效县级社区矫正单项工作实际月工作时间全部相加，除以全省有效县级数量 179 个11，计算出我省一个县社区矫正各单项工作实际月平均工作时间，计算公式如下：

一个县社区矫正单项工作实际月平均工作时间（小时）

经测算，我省县级社区矫正各单项工作实际月平均工作时间如表 4-1 所示：

表 4-1县级社区矫正各单项工作实际月平均工作时间（单位：小时）

五、通过测算得出社区矫正工作人员配备结论

（一）县级社区矫正机构人员配备结论

将前文测算出的县级社区矫正各单项工作实际月平均工作时间的数值全部相加，可计算出一个县的社区矫正月均工作总量；再将一个县的社区矫正月均工作总量乘以本市（州）所辖县（市、区）的数量，即可计算出一个市（州）内所有县一级社区矫正月均工作总量。

再以市（州）为单位，将该市（州）的县一级社区矫正月均工作总量除以月法定工作时间（176  小时/人），即可计算出我省各市（州）县一级应配备的社区矫正工作人员总人数。

最后，将各市（州）县一级在册的社区矫正对象总人数除以县一级应配备的社区矫正工作人员总人数，即可计算出我省各市（州）县一级社区矫正对象与应配备的社区矫正工作人员数量配比如表 5-1 所示。

计算公式如下：

表 5-1社区矫正对象与县级社区矫正工作人员应配备比例表

在此基础上，课题组将上表第三栏各市（州）“测算得出所需工作人员数量”全部相加，计算出我省县级社区矫正工作所需总人数，再除以各市（州）月均社区矫正对象总人数，即可计算出我省社区矫正对象与县级社区矫正工作人员的配备比例应为 9.4∶1。

（二）市级社区矫正机构人员配备结论

用各市（州）工作量表上实际社区矫正工作月均时间分别直接除以月法定工作时间（176  小时/人），即可计算出各市（州）应配备社区矫正工作人员数量如表 5-2 所示：

表 5-2各市（州）应配备社区矫正工作人员数量表（单位：人）

根据上表各市（州）的配备数值，课题组采用均值计算的方法，将 21 个市（州）本级所需社区矫正工作人员相加再除以 21 个市（州），计算出我省市本级应配备社区矫正工作人员平均为 3.91 名。

（三）省级社区矫正机构人员配备结论

根据工作量表统计，课题组计算出我省省级社区矫正月均工作总时间为 2868 小时，再将月均工作总时间除以月法定工作时间（176  小时/人），据此计算出我省省级应配备社区矫正工作人员数量为 16.3 名。

六、加强社区矫正队伍建设的对策建议

根据测算得出的县、市、省三级开展社区矫正工作所需人员数量，现有的人员配备情况根本无法满足社区矫正工作需求。如何科学配置社区矫正机构工作人员、加强社区矫正队伍建设，课题组认为，目前在我国上海、河南等省（市）试行的社区矫正官制度是一条最优路径。

（一）社区矫正机构工作人员的定位——社区矫正官

目前，学界对于社区矫正机构工作人员的性质认定各有不同，有学者认为社区矫正机构工作人员应当属于司法行政公务员，也有学者认为社区矫正机构工作人员应当属于司法警察，课题组认为社区矫正机构工作人员的定位应当根据社区矫正工作特点来决定。

首先，社区矫正机构工作人员不能简单等同于一般的行政公务人员。社区矫正作为刑事执行工作，其强制性的特点决定了社区矫正机构工作人员承担着带有强制性的工作职责，主要包括：监督职责，即对社区矫正对象是否遵守社区矫正管理规定进行监督，强化社区矫正对象的罪犯身份认识和在刑意识，确保刑事执行的权威性和严肃性；执法审批职责，即依法审批社区矫正对象外出、经常性跨市县活动、执行地变更以及会客等申请，以确保社区矫正的良好秩序；考核奖惩职责，即依法对社区矫正对象进行考核，并根据考核情况作出相应奖惩，不断规范社区矫正对象行为，使其不致危害社会；改造职责，即通过集中教育、个别教育以及心理矫治等方式，增强社区矫正对象法治意识，纠正其行为恶习，预防和减少重新犯罪，而一般的行政公务人员不具备上述权力。

其次，也不宜将社区矫正机构工作人员视为司法警察。原因如下：第一，社区矫正法第八条第二款规定“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，依法做好社区矫正工作”，这说明在社区矫正工作中，法官、检察官、警察和社区矫正机构工作人员应当各司其职，因此社区矫正机构工作人员不能等同于警察，代为行使警察职责；第二，社区矫正是非监禁刑事执行，如果社区矫正由司法警察开展，会在一定程度上加重社区矫正对象的心理负担，社区矫正“柔性”优势不能得到凸显，不利于促使社区矫正对象的重新融入社会；第三，社区矫正的初衷之一是利用社会资源和社会力量，将罪犯监管费用分散转嫁到整个社会，节约刑罚成本，若是赋予社区矫正机构工作人员司法警察的身份， 必然会导致警察编制和国家财政经费的增加，这与节约司法资源和财政经费的目的相违背。

再次，社区矫正机构人员也不能等同于司法助理员。司法助理员是中国基层政权的司法行政工作人员，司法助理员在乡镇人民政府、街道办事处和上级司法行政机关的领导下进行工作。司法部在 2009 年 12 月 23 日出台的《关于转发<关于调整司法助理员岗位津贴标准的通知>的通知》（司发通〔2009〕205     号）明确“司法助理员岗位津贴的执行范围，限于列入国家政法专项编制并执行公务员工资制度，在乡、镇、街道等基层司法所工作的司法助理员”“各地区要严格执行司法助理员岗位津贴规定，不得擅自扩大范围和提高标准”，由此可见，不能将司法助理员岗位与一般的政法专编相混同，司法助理员作为一个专门岗位，有明确的身份界定、法定职能职责，也有相应的岗位津贴。司法助理员具体职责主要包括贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守国家的法律、法规，执行上级指示和决议；指导本辖区人民调解委员会工作，参与疑难纠纷的调解；开展法治宣传教育、法律援助等公共法律服务工作，同时负责司法所内勤工作，按照相关规定做好信息宣传、文件收发、统计报表、档案管理等工作；且司法所作为司法行政机关的派出所，不具备独立的执法主体资格，司法助理员更不具备刑事执行的身份和资格。

综上，社区矫正机构工作人员应与一般的行政公务人员、人民警察、司法助理员相区分，因此“在对社区矫正工作中的执法者确定合理的名称时，可以考虑把‘社区矫正官’作为这样一个恰当的名称。社区矫正官就是在社区矫正中承担执法职能的国家工作人员”。

（二）社区矫正官的主要职责

社区矫正官作为从事非监禁刑事执行工作的国家公务员，同时也是社区矫正工作的组织领导者，应当对其工作职责进行明确。可以把社区矫正官承担的工作职能划分如下：

第一，管理职能，指社区矫正官依法对社区矫正对象进行日常管理活动方面的职能。社区矫正官要办理有关的法律手续，包括接收、评估、考核、审批、有关活动的安排等。通过办理这些法律手续，实现对社区矫正对象的日常管理。

第二，惩罚职能，指社区矫正官依法对社区矫正对象进行的使其感到不适和痛苦方面的职能。从性质上讲，社区矫正是执行刑罚的活动，因此，社区矫正官具有依法惩罚社区矫正对象，实施法律规定的对罪犯的惩罚的职能，通过这种职能，实现社会正义，体现社会公平。

第三，改造职能，指社区矫正官利用多种方法促使社区矫正对象发生积极变化方面的职能。通过这样的活动，使社区矫正对象改恶从善，不再进行危害社会的行为。

第四，帮助职能，指社区矫正官利用多种资源解决社区矫正对象存在的困难和问题方面的职能。

第五，保护职能，指社区矫正官通过管理和监控社区矫正对象而保护社会的职能。在开展社区矫正工作的过程中，社区矫正官要负责监督和控制社区矫正对象的行为，根据社区矫正对象所具有的不同人身危险性，采取相应的管理和监控的活动，以便保护国家、社会和他人的安全，特别是要注意保护那些自我保护能力和防卫能力都很低的犯罪被害人的安全，避免在开展社区矫正的过程中使犯罪被害人再次遭受犯罪人的侵害。

（三）社区矫正官的组织构架

社区矫正兼具刑罚执行和社会工作的双重属性，课题组认为可参考江西省模式，以“队建制”搭建社区矫正官的架构，从社区矫正执法属性和社会属性两个角度，科学配置社区矫正官和一般行政公务人员，实现社区矫正工作合理分工、专业规范、高效运作。

1.基本架构

以县级社区矫正机构为例：课题组认为应在社区矫正机构加挂社区矫正执法大队的牌子，在社区矫正机构中设社区矫正指挥中心、矫正执行、监督管理以及教育帮扶四个部门。对于存在幅员面积大、交通不便或者社区矫正对象数量较多等特殊情况的地区，例如我省甘孜州、阿坝州、凉山州等少数民族地区，社区矫正对象人数占全省社区矫正对象中人数约17 %的成都市的实际情况，可以根据监管人数的多少和区位划分等实际情况，设立若干个社区矫正执法中队，每个中队可对应若干个乡镇（街道），社区矫正执法中队为社区矫正执法大队的派出单位，主要开展矫正执行、监督管理和教育帮扶三项工作。社区矫正“队建制”的组织构架，如图 6-1 所示：

图 6-1社区矫正“队建制”的组织构架

2.部门职责

社区矫正管理局（社区矫正执法大队），负责指导并组织实施辖区内的社区矫正工作。

社区矫正指挥中心，相当于社区矫正机构的中枢和大脑，主要负责统管社区矫正执法业务，统一指挥社区矫正日常工作，协调和处置社区矫正突发事件，并承担行政管理、事项审批、应急处置以及与相关部门的沟通协调，对社区矫正执法中队进行业务支撑和业务指导等职责。

矫正执行部门，主要负责开展社区矫正调查评估，入矫接收，入矫宣告，报请社区矫正指挥中心进行外出、执行地变更、会客等各项审批及对社区矫正对象进行奖惩考核，禁止令执行，提出治安管理处罚建议，提出撤销缓刑、撤销假释和暂予监外执行收监执行建议，宣告解除、定位监控等工作，执行部门从事的工作涉及到社区矫正对象的权利、自由的剥夺或者限制，没有法律上的授权，任何机构、组织或者个人均无权行使这一职权。

监督管理部门，主要负责开展防止社区矫正对象脱管、漏管，促使他们遵守法律法规及社区矫正的有关规定，是刑罚制裁得以实现，社区矫正工作依法、顺利开展的基础。具体包括：有关强制权的行使，如强制带离、强制到场、强制隔离措施等，调查取证、脱管查找以及使用戒具等工作。

教育帮扶部门，主要负责开展教育矫正、心理矫治、公益活动、帮困扶助等非执法的柔性工作。

以上四个部门根据执法和非执法性质，科学合理配置社区矫正机构工作人员：为社区矫正指挥中心、矫正执行部门配备社区矫正官，为监督管理部门配备选派的监狱（戒毒）民警，而教育帮扶部门则可配备一般的行政公务人员或者通过政府购买服务的方式，交由专职社会工作者和社会志愿者来完成。

对于社区矫正执法中队，其虽没有独立的执法地位，但也是社区矫正一线执法的核心单元，是社区矫正工作的基层核心架构，因此也应当为社区矫正执法中队配备必要数量的社区矫正官。

（四）社区矫正官的职业保障

1.将社区矫正官纳入人社部门职业序列

社区矫正工作是一项专业性和实践性很强的工作，要求社区矫正机构工作人员除了需要具备处理常规行政事务的能力，更要具备法学、心理学、社会学等相应的专业知识和技能。课题组认为应当参照人民法院的员额法官和人民检察院的员额检察官制度，将社区矫正官纳入人社部门职业序列，使其成为一个正式的、专门的、单独的职业，赋予社区矫正官职业身份，明确职业准则，加强职业培训， 完善职业保障，彻底改变社区矫正机构工作人员与司法助理员含混不清的现状， 提升社区矫正机构工作人员的身份意识，增强其职业归属感、荣誉感。

2.提高社区矫正官准入门槛

科学地设定社区矫正官的任职条件，建立合理的社区矫正官选拔和培训制度，相较于一般的行政公务人员招录，社区矫正官的选拔任用除了需设定法学、心理学、社会学等与社区矫正相关的专业知识要求以外，还需在社区矫正机构内部进行选拔，顺利通过选拔考试的人员，取得社区矫正官职称，发给社区矫正官工作证，并依法赋予其执法身份和执法权力，设定岗位职责，明确非因法定事由、法定程序，不得随意变更、抽调社区矫正官，确保社区矫正队伍的稳定性和刑事执行的延续性。

3.建立社区矫正官职业发展制度

可参考我国《法官法》《检察官法》中有关晋升制度等的规定，根据社区矫正工作的特点，制定完善社区矫正官职业评价体系和标准，建立绩效考核机制， “可以确立包括助理矫正官、初级矫正官、矫正官、高级矫正官这样的职业发展 等级的矫正官员职业发展体系”，从社区矫正官任职时间长短以及其职业素养、专业能力、工作实绩等方面，科学设置社区矫正官考核评价办法，并据此确定社区矫正官职业等级的升降，拓展社区矫正官的职业发展空间，激发其工作热情， 提高社区矫正职业的吸引力，确保社区矫正官始终保持职业状态、专业水准。

4.加强社区矫正官的职业培训

社区矫正官的职业化必须以专业化为基础，提高社区矫正官专业化水平应当建立一套完备的培训体系：

一是根据社区矫正官任职时间长短开展社区矫正官初任培训、在职培训，并根据社区矫正官的实际工作情况提供有针对性的培训；

二是培训应当包括社区矫正理论和业务操作两个层面的内容，除了应当加强与社区矫正业务密切相关的刑事法律法规及规章制度、犯罪学、心理学、社会学等理论知识的培训，还应当加强开展调查评估、制定矫正方案、进行个性化矫正、处置突发事件等具体业务环节操作层面的培训；

三是培训的方式应形式多样，可以邀请高等院校、研究机构或有关单位的专家学者以及在社区矫正领域工作年限长、经验丰富的社区矫正官进行讲解授课，也可以通过组织社区矫正官外出学习或考察先进地区的经验等方式，切实加强社区矫正官的职业培训，不断提升社区矫正官执法水平。

（五）社区矫正官的监督体系

社区矫正官作为刑事执行人员，其执法方式、执法内容和执法程序等直接关系到社会公平正义，因此还需要建立一套行之有效的监督体系，对其开展工作进行全时空、全流程的监督。监督体系应当包括以下几个方面：

一是检察机关对社区矫正官执行社区矫正的法律监督；

二是上级社区矫正机构对下级社区矫正机构、社区矫正官的指导监督；

三是各级人民代表大会对社区矫正工作的监督和检查；

四是新闻媒体和广大人民群众对社区矫正机构、社区矫正官执法的外部监督。

建立完善社区矫正官“能上能下”“能进能出”机制，促进社区矫正队伍的革命化、正规化、专业化、职业化建设，全面提升社区矫正工作质效。

七、我省试行社区矫正官制度前景展望

为破解社区矫正队伍建设难题，我省于 2020 年初印发了《关于在部分县（市、区）开展社区矫正工作改革试点的通知》，先后有宜宾市珙县、成都市新都区、青白江区等县级社区矫正机构积极探索以“队建制”“分中心”为模式的社区矫正队伍建设。经过一年多的试点，成效显著。

一是极大提升了社区矫正专业化水平，通过优化调配政法专编工作人员和执法辅助人员，组建社区矫正专职工作队伍，将社区矫正工作从司法所剥离出来， 社区矫正工作人员的工作岗位和业务范围得以固定，工作职责得以纯化。

二是极大提升了社区矫正队伍的执行力，社区矫正中队（分中心）作为社区矫正机构的分支，直接受社区矫正管理局的指挥和管理，缩短了“指挥链条”，提高了快速反应能力，提升了执行力。

三是极大提升了社区矫正规范化管理水平，社区矫正工作从司法所移交到中队（分中心）管理后，社区矫正工作人员的工作职责和目标任务更加清晰，监管责任更加明确，社区矫正工作专人专岗、专职专责，每项工作、每个环节、每个流程、每个社区矫正对象都逐一明确了责任人员，社区矫正监管更加严格规范。四是极大提升了监督管理和教育帮扶质量，工作剥离后工作人员对社区矫正对象的监督管理更加精准到位，对社区矫正对象的个性特点、工作和生活情况更加了解，制定的监管措施和教育矫正方案更具针对性和实效性，矫正质量和效果明显提升。

以上探索实践显示出试行社区矫正官制度在我省具备实践基础和现实意义。在今后的工作中，我省将以社区矫正队伍“四化”建设为抓手，积极争取政策支持，适时开展社区矫正官制度试行探索，为实现社区矫正队伍“革命化、正规化、专业化、职业化”建设提供四川经验。